最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定
2010年11月5日 法释〔2010〕15号《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》已于2010年8月2日由最高人民法院审判委员会第1491次会议通过，现予公布，自2010年11月18日起施行。
为正确审理房屋登记案件，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。
第一条公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
第二条房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。
房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
第三条公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：
（一）房屋灭失；
（二）房屋登记行为已被登记机构改变；
（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。
第四条房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：
（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；
（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；
（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；
（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。
第五条同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。
原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
第六条人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：
（一）房屋登记簿上载明的权利人；
（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；
（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。
第七条房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：
（一）请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；
（二）对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；
（三）对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。
第八条当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。
第九条被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。
第十条被诉房屋登记行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。
第十二条申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。
第十三条房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。
第十四条最高人民法院以前所作的相关的司法解释，凡与本规定不一致的，以本规定为准。
农村集体土地上的房屋登记行政案件参照本规定。
统一司法尺度保护房屋权利人、利害关系人合法权益
——最高人民法院行政审判庭庭长就
《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》答记者问
2010年11月18日《人民法院报》
近日，最高人民法院审判委员会第1491次会议讨论通过了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）。在公布实施前夕，本报记者访问了最高人民法院行政审判庭赵大光庭长。
难题不断出现裁判不够统一
记者：行政的领域非常广泛，房屋登记是房管部门的监管职能之一，在政府职能当中只占很小的比重。在您看来，专就如此之小的领域制定司法解释，必要性何在呢？
赵大光：制定《规定》的必要性至少可从以下四个方面阐述：
第一，房屋登记的重要性。房屋乃人们生存必需之物，其重要性不言自明。房屋登记作为确认房屋产权和流转的制度，一端连着广大人民群众的重大切身利益，一端连着市场秩序和社会稳定，在市民社会和政治国家两个层面上都承载着重要价值。建设好、维护好这一制度，已被《物权法》等法律确立为重要目标，并由有关行政机关、司法机关分别落实。法院行政审判的任务是，通过审理房屋登记案件，保护房屋权利人、利害关系人合法权益，监督登记机构恪尽职守，保障房屋登记制度的正常运转。就房屋登记的重要性而言，制定专门的司法解释应属值得考虑的选项。
第二，亟待解决的疑难问题。随着房地产市场的活跃，房屋登记已成矛盾高发领域，案件数量增长快，疑难问题多。2000年以来，全国行政案件数量增长了20%，而房屋登记案件增长了近200%，在94类行政案件中排位升至第二，在案件总量中的占比达8%。不仅如此，具有共性的疑难问题也积累了很多。比如，基于协助义务的房屋登记的可诉性、诉连续转移登记案件的受理、复印件和影印件的举证和证明力、民行交叉的审理程序和判断权限，等等。长期以来，令行政法官倍感困扰，制定司法解释加以解决，无疑可起事半功倍之效。
第三，行政审判与《物权法》的衔接尚有诸多不明。《物权法》对物权登记设有专节，其新规则、新精神如何在房屋登记案件审判中实施、贯彻，比如预告登记、异议登记、查询行为的可诉性问题，裁判如何保护善意取得，行政赔偿中如何适用《物权法》第二十一条，等等，又出现了许多新难题，使审判难上加难。
第四，裁判标准不够清晰。由于上述新老问题比较复杂，极易产生分歧，使得房屋登记案件裁判错误、不当的几率增高，妨碍了审判功能的正常发挥。尤其是不同法院甚至同一法院不同审判部门因理解不同造成的同案不同判的问题，更是广为诟病。虽属个别问题，但危害不小，既损害法院司法权威，又造成部分当事人不肯服判，上访不止，不利于社会秩序的稳定。制定司法解释，以统一司法尺度，无疑是一个很好的办法。
理清法律关系吸取各方智慧
记者：房屋登记案件中的疑难问题的背景复杂，争议也很大，不广泛吸取各方智慧，就难有妥当的解决方案。《规定》在这方面做的如何？
赵大光：对事物复杂性缺乏透彻的认识，应对之策就难以得法。即便解决问题，也难免制造新的麻烦，甚至麻烦比问题还要多。房屋登记的复杂背景，可从三个方面观察：
第一，利益结构。房屋登记涉及众多利益主体，包括房屋所有权人、抵押权人、地役权人等房屋物权主体，也包括真正权利人、债权人、继承人、配偶等利害关系人。房屋登记案件通常都与上述利益主体之间的冲突搅在一起，增加裁判的难度。比如，房屋几次转让之后，真正权利人对一系列转移登记均提起诉讼，是否受理？又如何审理？就涉及到真正权利人与一系列第三人之间的利益取舍之难题。
第二，民行交叉。在房屋登记中，民事关系和行政关系相互交织、相互作用，使得行政审判与处理房屋民事纠纷的民事审判经常出现矛盾和冲突，如何协调两者，是非常棘手的问题。
第三，难以控制的不确定性。登记机构即便尽到审慎合理的审核职责，登记结果是否正确仍存不确定性，因为很多不可控的因素会影响登记结果。比如有关行政行为违法、公证书、测绘报告、评估报告的错误、有关当事人的造假，等等。
解决上述问题，行政审判自身经验是不够用的，还须借助法院其他审判部门、立法机关及有关行政部门的经验。为此，我们采取了如下步骤：一是充分挖掘现有经验。起草之初，组织全国行政审判力量调研，并选取成绩突出的北京、辽宁、上海、江苏、浙江、广东六家高院，与最高法院调研小组共同努力，拟写了高质量的司法解释试拟稿。二是广收各方意见。除了征求法院内部相关庭室意见外，还多次召开研讨会，邀请行政法和民法方面的专家学者参加，听取意见。三是全面贯彻法律意图。司法解释能否成功，关键就看能否做到这一条。为此，我们书面征求了全国人大、国务院法制办、建设部以及有关部门的意见，作为把握法律意图的重要基础。
把握法律意图依法审慎诠释
记者：司法解释的主要目标是贯彻法律意图。那么，只要找到法律意图，解释就有了方向。可问题在于，一部法律的意图相对容易把握，《规定》涉及行政诉讼法、物权法以及城市房地产管理法等相关法律，法律意图如何把握呢？
赵大光：我们说“法律意图”，隐含之意，法律并非是零散的文字，而是目的统合的系统。它要求我们解释法律，要尊重文义，又不拘泥文义。不仅把握文字的含义，更要看到背后的目的和动机。要做到这一点，就应当联系其上下文，注意法律的整体性。根据问题背景的不同，法律意图既可在一部法律中寻觅，也可在多部法律中寻觅。唯其如此，才能说法律得到了真正的实现。这种操作，在《规定》当中贯彻始终，篇幅所限，仅举几例：
第一，原告资格。诉权保护与善意取得的权衡是其主轴。《规定》第四条认可四种特殊债权人的原告资格，更强调诉权保护的价值；第五条对起诉连续转移登记的原告资格作出限制，则更多地考虑与善意取得制度的协调。
第二，民行交叉及其处理。《规定》第八条规定了民事基础关系先行处理的原则，对行政诉讼与民事诉讼的衔接关系作出了合理而又清楚的阐述。
第三，关于复印件、影印件的可采性问题，《规定》第九条规定当事人对此有异议的，应当提供证据。该规定在证据规则允许的限度内，合理考虑了房屋登记所面临的实际状况。
第四，登记合法的判决。《规定》第十条规定一律判决驳回诉讼请求，主要是为了给可能出现的更正登记等行为留下合适的空间，使行政诉讼与行政监管更好地衔接。
第五，登记违法的判决。《规定》第十一条第一款规定的部分判决，主要是考虑到把部分错误的登记全部撤销，则正确的部分可能因对方不合作而难以登记。在行政诉讼法和登记制度的容许空间内，选择了最有利于实质性解决纠纷的方式。
第六，混合过错的行政赔偿。《规定》第十二条规定将房屋登记机构的赔偿份额与过错挂钩。起草中有一种主张认为，《物权法》第二十一条第二款规定的是无过错责任。照此理解，登记机构即便恪尽职守，仍须为其他机构和人员的过错、甚至纯粹的民事欺诈买单，很难想象立法者会有此意图。联系上下文，我们认为，“登记错误”应指因登记机构过错而造成的错误。
力求获得实效避免贪大求全
记者：在《规定》公布之时，请您对其实施的前景作出预测。
赵大光：《规定》的条文不多，但容量很大。可以说，每个条文都有针对性，立足于解决真问题，方案论证也考虑了各种有关因素，力求妥当。相信其实施可以对房屋登记案件审判起到较大的推动作用。不过，不能指望《规定》毕其功于一役，解决所有问题。房屋登记案件的问题很多，其中有共性与个别之分，实践需求有急缓之分，研究程度有深浅之分，所以，我们在起草之初就确立了“追求实效，不贪大求全”的指导思想，《规定》针对的都是亟待解决的、研究较为成熟的、具有普遍性的问题。
明确受案管辖范围认可复印件证明力
最高人民法院出台司法解释规范房屋登记案件审理
2010年11月18日《人民法院报》
本报北京11月17日讯（记者罗书臻）近日，最高人民法院发布了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），于11月18日起正式施行。
《规定》明确了房屋登记案件的受案范围，规定公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理，并明确房屋灭失、房屋登记行为已被登记机构改变以及生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用等三种情形不影响房屋登记案件可诉性。
债权人诉转移登记的资格问题，在房屋登记案件中大量存在，因此，《规定》明确，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，如符合以房屋为标的物的债权已办理预告登记的、债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的等四种情形，人民法院应当依法受理。
《规定》明确，房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。
《规定》认可房屋登记档案材料中复印件、影印件的证明力，《规定》第九条规定：“被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。”
《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》之精释
2010年12月22日《人民法院报》
最高人民法院于2010年11月18日发布了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（下称《规定》）。为正确理解适用，对其主要内容说明如下：
一、受案范围
建设部《房屋登记办法》（以下简称《办法》）规定了两类房屋登记行为，一是房屋登记，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记，以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。二是相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。两类行为都符合行政诉讼法关于受案范围的规定，故此《规定》第一条将两类行为及相应的不作为纳入受案范围。
关于房屋登记排除司法审查的问题，司法解释规定了三种情形：（1）根据有权机关法律文书所为的房屋登记。此种登记并非基于登记机构的独立意志，此类诉讼既无助于权利救济，又徒增司法负担，故《规定》第二条第一款予以排除。具体有两种情形，一是按照具有确权效果的人民法院判决、仲裁委员会的仲裁书、人民政府的征地决定作出的房屋登记行为。其上位法依据是物权法第二十八条规定。二是根据人民法院等有权机关作出的协助执行通知书作出的房屋登记行为，登记机构受到有权机关文书效力的拘束。（2）换证、补证及更新登记簿。根据《办法》第二十七条规定，房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以申请换发。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，可以申请补发。另外，样式修改也会带来更新登记簿的问题。这些行为是否可诉？经常产生疑问。按照《规定》第二条第二款，如果上述行为没有改变原登记，则系重复处置，不可诉；反之则可诉。（3）历史遗留问题。基于法不溯及既往原则，《规定》第二条第三款规定，行政诉讼法施行前的房屋登记行为不可诉。
房屋灭失、房屋登记行为被登记机构改变（包括注销、变更、撤销等），以及房屋登记在其他案件中作为定案证据，是否影响可诉性？我们认为，原登记在前两种情形下仍可能损害利害关系人，故此应当给利害关系人保留救济机会。第三种情形涉及对最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干解释》）第四十四条第（十）项规定关于“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的行政行为不可诉”的理解问题。我们认为，应为不羁束，因为民事诉讼的证据审查与行政诉讼对行政行为的合法性审查并不是一回事。鉴此，《规定》第三条规定认为上述三种情形并不影响登记的可诉性。
二、债权人的原告资格
债权人起诉转移登记的资格问题，各地要求明确的呼声比较强烈。我们认为，债权人一般没有原告资格，因为债务人转让房屋可获对价，对价仍可还债，并不影响债权。不过，一概否认并不妥当。至少以下四种情形应予承认：
第一，以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。买卖双方办理预告登记后，房屋买受人的债权就由普通债权变成了优先债权。按照物权法第二十条第一款，预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。据此，债务人再次转让已作预告登记的房屋，房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理，则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。
第二，房屋为抵押物且转让未经抵押权人同意。物权法第一百九十一条第二款规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。分三种情况。一是转让经抵押权人同意，同意则意味着放弃提出异议的权利；二是转让未经抵押权人同意，但债务人已经代为清偿，债权消灭，抵押权亦随之消灭，自然没有起诉资格；三是转让未经抵押权人同意，且抵押权仍然存在。抵押公示的目的当中，包括对抵押权人的保护，自然有原告资格。
第三，法院对房屋采取强制措施。需要符合以下两个条件：（1）强制措施以保障债权实现为目的。如果法院采取强制措施是为了其他利益而非保护特定债权，则债权与房屋并无关联，仍属于普通债权，无原告资格。（2）法院已通知房屋登记机构。房屋登记不得对抗司法，但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。按照有关司法解释规定，法院对房屋采取强制措施，必须通知房屋登记机构。
第四，房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通。转让方是否负债虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件，但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则容许的底线。如果登记人员明知债务人转让房屋是为了逃债，仍予以办理，则应承认债权人的诉权。
需要强调一点，以上四种只是比较常见且有共识的情形，是否还有其他情形，还需要继续探索。《规定》第四条以列举方式，规定上述四种情形的债权人有原告资格，正是基于这样的考虑。
三、连续转移登记案件的起诉与受理
与房屋连续转让相附随，起诉连续转移登记的情形时有发生，各地法院对此尚无共识。一种意见认为法院只能受理起诉第一次转移登记的案件，对于后续转移登记的起诉，则不宜受理，因为这样就会损害善意第三人的利益。另一种意见认为应当允许一并起诉，理由是，后续转移登记的买受人未必都是善意取得，应当给予利害关系人以救济的机会。我们倾向于第二种意见，具体有如下三点内容：第一，利害关系人具有起诉第一次转移登记的原告资格，这一点是没有疑问的。第二，利害关系人是否具有起诉第二次转移登记的资格，在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的。如果判决撤销，则具有起诉第二次登记的资格。反之则没有。第三，由上述意见可以得出两个判断，一是利害关系人一并对多次转移登记一并提起诉讼的，法院应当一并受理，并先审理第一次转移登记。法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求，或者确认在先转移登记违法（保留登记效果）的，裁定驳回原告对后续转移登记的起诉；法院判决撤销第一次转移登记的，则继续审理第二次转移登记。依此类推。以上意见最后体现为《规定》第五条的三款规定。
四、民行交叉及其处理
原告起诉房屋登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议，法院如何处理？我们认为，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机可能不成熟。因此，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案，但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理，怎么办？在民事案件处理期间，应当裁定中止诉讼。《规定》按照上述思路写出了第八条规定。
五、复印件、影印件的可采性
在房屋登记当中，有些登记材料如身份证、户籍证明、户口本、护照、结婚证、营业执照等，房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件、影印件。法院如何看待这些证据的证明力？是否应当要求房屋登记机构提供原件加以核对？有两种不同意见。一种意见认为，应当由被告提供原件进行核对；被告无法提供原件的，法院可以调取；复印件、影印件与原件不一致或者原件无法取得且被告不能提供其他证据证明的，法院对该复印件、影印件的证明效力不予认可。另一种意见认为，若原件由被告保管的，应当由被告提供原件进行核对；被告非自身的原因而不能提供原件的，应提交经核对原件的复印件并作出说明。原告如果仍不认可，则应提供相应的证据。《规定》第九条采纳了第二种意见。主要理由是：第一，被告不具有举证能力，由于原件由申请人自己保管，房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件，若当事人无法联系到、拒不提供或本来就存在弄虚作假的情况，则房屋登记机构没有途径找到原件，在此情况下，要求房屋登记机构不提供原件就不对复印件的证据效力采信是不合适的。第二，法律要求房屋登记机构在接收复印件时进行核对，如果不给予其信任，这一制度就难以为继，因此，在一般情况下，应当推定被告留存的复印件与原件一致。第三，原告要推翻法律推定，应当提供证据。
六、判决
房屋登记行为合法时如何判决？按照行政诉讼法第五十四条第（一）项规定，具体行政行为合法的，应当判决维持。我们认为，考虑到房屋登记案件的特殊性，不宜判决维持，驳回诉讼请求更为适宜。因为法院的审查实际上是复审，而不是代替行政机关作出正确的行为。法院认为被诉登记行为合法意味着两点，一是房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度。二是现有证据可以支持登记结果，但是不能排除将来有新的证据可以推翻这一结果。在登记行为未涉诉的情况下，如果当事人发现登记结果错误，可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。但是在登记案件中，如果法院判决维持，按照司法优越原则，房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为，即便登记结果错误，亦无更正空间。据此，《规定》第十条明确规定房屋登记行为合法的，一律判决驳回原告的诉讼请求。
对违法的房屋登记行为可否作出部分撤销判决？我们认为，以下两种情况可以适用部分撤销：一是登记存在多个权利主体，其中部分主体权利基础丧失，可以撤销部分主体的房屋登记。二是房屋可分，其中房屋的登记违法的，可以判决撤销该部分房屋的登记行为。鉴此，《规定》第十一条第一款规定体现了上述思想。
房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销，其可诉性不受影响，但是如何判决有必要加以明确。按照《若干解释》第五十七条第二款规定第（二）项规定，“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当判决确认登记行为违法。此种情形下，房屋登记的效力在确认违法之前即已被消灭。《规定》按照这样的考虑写出了第十一条第二款规定。
现有司法解释只规定基于保护公共利益而确认被诉行为违法而保留效果，除此未规定其他情形。我们认为，为了与物权法上善意取得制度相衔接，有必要增加一种情形，即房屋已为第三人善意取得的，即便登记行为违法，亦不应撤销。当然，如果违法可以补救，法院应当判决房屋登记机构采取补救措施。鉴此，《规定》第十一条第三款规定增加了基于保护善意第三人而判决确认被诉房屋登记行为违法而保留登记效果的情形。
七、混合过错情形下的行政赔偿
混合侵权当中，房屋登记机构与第三人并无通谋，登记人员的主观状态是过失，第三人的主观状态可能是故意或过失。典型情况是，第三人造假不足以乱真，但其利用登记人员的疏忽大意，最终达到了欺诈目的。此类情形，房屋登记机构如何担责？这个问题的争议很大。我们认为，应以承担中间性质的按份责任为宜。为什么是中间责任？因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利，房屋登记机构承担赔偿责任是拜第三人所赐，故房屋登记机构对原告所承担的赔偿责任，最终应由第三人买单。为什么要按份？因为过失在性质上有轻重之分，在损害原因力上有大小之分，按照公平原则，其与赔偿责任份额之间应为正比关系。
调研中有人提出，房屋登记机构承担按份责任不符合物权法第二十一条规定。按照该条规定，登记机构应当承担无过错责任或者结果责任，即只要登记结果错误，房屋登记机构就应全部赔偿，然后再追偿。在物权法公布时，这种观点较为流行，但随着物权法的实施，过错推定责任渐渐成为实务当中起支配作用的标准。我们经研究认为，在关于赔偿责任承担的诸多方案当中，过错推定责任最具合理性，而且从法律解释上也可以得到论证。物权法二十一条规定第一款规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”其中的“给他人造成损害”通常都意味着房屋登记已经完成，已经完成的房屋登记当然也是错误的，但是按照该款规定，首先应当由当事人承担民事赔偿责任。如果对于登记错误，登记机构也有错误怎么办？这个问题由第二款作出回答。所以，联系上下文，该条第二款规定的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误，这种错误就是未尽到法定的审核职责，具体说就是登记机构的审核未达到物权法第十二条规定的审核标准。据此，如果第三人提供虚假材料申请登记，登记机构已尽审核职责仍无法发现的，则应由第三人承担民事赔偿责任，而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任。鉴此，《规定》第十二条规定明确揭示了登记赔偿的过错责任原则。
（作者单位：最高人民法院）
最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》
的理解与适用
最高人民法院于近日发布的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）将于2010年11月18日起施行。为正确理解适用，对其起草背景和主要内容说明如下：
一、房屋登记案件的受案范围
《物权法》刚一公布，各种房屋登记的可诉性就成为房屋登记案件审理当中引起热烈讨论的一个问题。《物权法》及建设部配套的《房屋登记办法》（以下简称《办法》）关于房屋登记的规定涉及两类行为，一是房屋登记行为，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记，以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。二是相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。两类行为都符合《行政诉讼法》关于受案范围的规定，均为可诉。鉴此，《规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”
关于房屋登记排除司法审查的问题，司法解释规定了三种情形：（1）根据有权机关法律文书所为的房屋登记。《规定》第二条第一款规定：“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。”据此，可分两种情况，一是按照具有确权效果的人民法院判决、仲裁委员会的仲裁书、人民政府的征地决定作出的房屋登记行为。按照《物权法》第二十八条规定，此时，新的权利人已经直接取得了房屋所有权。二是根据人民法院等有权机关作出的协助执行通知书作出的房屋登记行为，登记机构受到有权机关文书效力的拘束。上述两种情况下，登记机构所作的登记并非出于独立意志，承认其可诉性不能起到救济当事人的作用，只能徒增司法负担。（2）换证、补证及更新登记簿的可诉性。《规定》第二条第二款规定：“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据《办法》第二十七条规定，房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人可以申请补发。另外，登记簿样式修改也会带来更新登记簿的问题。这些行为是否可诉？实践中经常产生疑问。我们认为，这些行为如果没有改变原登记内容，则系重复处置行为，不可诉；反之则可诉。（3）历史遗留问题。《规定》第二条第三款规定：“房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”其理由是，在行政诉讼法实施之前，房屋登记不属行政诉讼受案范围，按法不溯及既往原则，不应受理。
《规定》第三条还规定了不影响房屋登记案件可诉性的三种情形：“（一）房屋灭失；（二）房屋登记行为已被登记机构改变；（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。”
房屋灭失、房屋登记行为被登记机构改变（包括注销、变更、撤销等），原房屋登记行为仍有损害利害关系人权利的可能，故此应当给利害关系人保留救济的机会。这是《规定》第三人第（一）、（二）项的主要理由。
法院在审理民事案件时把房屋登记作为定案证据使用后，当事人可以起诉该房屋登记吗？最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（十）项规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的行政行为不可诉。所以，问题就是民事判决将房屋登记的结果的房屋权属证书作为证据使用，是否属于“羁束”的情形。我们认为，应为不羁束，因为民事诉讼的证据审查与行政诉讼对行政行为的合法性审查并不是一回事。这是《规定》第三条第（三）项的主要理由。
二、债权人的原告资格问题
债权人诉转移登记的资格问题，在房屋登记案件中大量出现，对此加以明确的呼声比较强烈。我们认为，债权人一般没有原告资格，因为房屋所有权人把房屋卖掉可获对价，对价仍可还债，并不影响债权。不过，确实存在某些特殊情形应当承认原告资格。鉴此，《规定》第四条作出如下规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”下面对上述四种情形分别说明：
第一，以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。房屋买卖双方办理预告登记后，房屋买受人享有的债权就由普通债权变成了受到特别保护的债权。按照《物权法》第二十条第一款，预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。据此，债务人再次转让已作预告登记的房屋，房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理，则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。
第二，房屋为抵押物，且转让房屋未经抵押权人同意。《物权法》第一百九十一条第二款规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。分三种情况。一是转让经抵押权人同意，同意则意味着放弃了提出异议的权利；二是转让未经抵押权人同意，但债务人已经代为清偿，此时不仅抵押权消灭，债权也消灭了，自然没有起诉的原告资格；三是转让房屋未经抵押权人同意，且抵押权仍然存在。有原告资格。抵押公示的目的当中，包括对抵押权人的保护，自然有原告资格。
第三，人民法院对房屋采取强制措施。我们认为，债权人在符合以下两个条件时具有原告资格：（1）人民法院采取强制措施的目的在于保障债权实现。如果法院采取强制措施是为了其他利益而非保护特定债权，则债权与房屋并无关联，仍属于普通债权，无原告资格。（2）人民法院已在房屋登记机构办理了该强制措施登记。房屋登记不得对抗司法，但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。按照有关司法解释规定，人民法院对房屋采取强制措施，必须通知房屋登记机构。
第四，房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通。我们认为，房屋转让方是否负有债务虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件，但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则所能容许的底线。如果房屋登记机构工作人员在明知债务人转让房屋系出于逃债目的，而徇私予以办理，则应承认债权人的诉权。
需要强调一点，本条并非是完全列举，只是把实践中已经共识四种情形先明确下来，并不排斥法院在实践中继续探索。
三、连续转移登记案件的起诉与受理
与房屋连续转让相附随，起诉连续转移登记的情形时有发生，各地法院对此尚无共识。一种意见认为法院只能受理起诉第一次转移登记的案件，对于后续转移登记的起诉，则不宜受理，因为这样就会损害善意第三人的利益。另一种意见认为应当允许一并起诉，理由是，后续转移登记的买受人未必都是善意取得，应当给予利害关系人以救济的机会。我们倾向于第二种意见，具体有如下三点内容：
第一，利害关系人具有起诉第一次转移登记的原告资格，这一点是没有疑问的。
第二，利害关系人是否具有起诉第二次转移登记的资格，在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的。如果判决撤销，则具有起诉第二次登记的资格。反之则没有。
第三，由上述意见可以得出两个判断，一是利害关系人一并对多次转移登记一并提起诉讼的，人民法院应当一并受理，并先审理第一次转移登记。人民法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求，或者确认在先转移登记违法（保留登记效果）的，裁定驳回原告对后续转移登记的起诉；人民法院判决撤销第一次转移登记的，则继续审理第二次转移登记。依此类推。
根据以上观点，《规定》第五条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。”“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”
四、法院通知第三人参加诉讼的问题
调研中，不少法院建议司法解释对于哪些第三人由法院通知参加诉讼，哪些由第三人申请参加诉讼的问题加以明确。考虑利害关系的明显程度和法院的承受能力，我们认为，房屋登记的权利人以及被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人，他们的利益直接受到判决结果的影响，而且可能是不利影响，按照正当程序之法理，作出不利处分之前应当给利害关系人申辩机会。如果他们被记载于登记簿，则利害关系显而易见，法院通知他们以第三人身份参加诉讼，既是可能的，也是必要的。除了明确记载于登记簿上的权利人之外，其他人如果与房屋登记存在利害关系，应当以人民法院能否确认为标准，如果能确认，则应通知；不能确认则由他们自行申请。据此，《规定》第六条规定：“人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：（一）房屋登记簿上载明的权利人；（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人。（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。”
五、房屋登记案件的管辖
按照不动产诉讼专属管辖原则，房屋登记案件一般都应由房屋所在地法院管辖。之所以如此，主要是为了便于法院现场调查取证。不过，在某些房屋登记案件中，现场调查取证往往并非必要，因此可以更多地考虑便民之需要，给予原告更多的选择空间。我们认为，请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责、对房屋登记机构收缴房产证行为提起诉讼，以及因行政复议改变房屋登记行为而引起诉讼等三种情形下，应当给予原告这种选择权。据此，《规定》第七条规定：“房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：（一）请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；（二）对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；（三）对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。”
六、民行交叉及其处理
原告起诉房屋登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议，法院如何处理？我们认为，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机可能不成熟。因此，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案，但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理，怎么办？在民事案件处理期间，应当裁定中止诉讼。鉴此，《规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”
七、复印件、影印件的可采性
房屋登记的档案材料中通常会有复印件、影印件的存在。比如申请人的身份证、户籍证明、户口本、护照、结婚证、营业执照等身份证明材料，房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件。法院在审查中，如何看待这些证据的证明力？是否应当要求房屋登记机构提供原件加以核对？有两种不同意见。一种意见认为，应当由被告提供原件进行核对；被告无法提供原件的，人民法院可以调取；复印件、影印件与原件不一致或者原件无法取得且被告不能提供其他证据证明的，人民法院对该复印件、影印件的证明效力不予认可。另一种意见认为，若原件由被告保管的，应当由被告提供原件进行核对；被告非自身的原因而不能提供原件的，应提交经核对原件的复印件并作出说明。原告如果仍不认可，则应提供相应的证据。
我们倾向于第二种意见。主要理由是：第一，被告不具有举证能力，由于原件由申请人自己保管，房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件，若当事人无法联系到、拒不提供或本来就存在弄虚作假的情况，则房屋登记机构没有途径找到原件，在此情况下，要求房屋登记机构不提供原件就不对复印件的证据效力采信是不合适的。第二，法律要求房屋登记机构在接收复印件时进行核对，如果不给予其信任，这一制度就难以为继，因此，在一般情况下，应当推定被告留存的复印件与原件一致。第三，原告要推翻法律推定，应当提供证据。据此，《规定》第九条规定：“被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。”
八、关于房屋登记案件判决的若干问题
房屋登记行为合法时如何判决？一般认为，按照《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，登记合法，应当判决维持。我们经调研认为，考虑到房屋登记案件的特殊性，不宜判决维持，判决驳回诉讼请求更为适宜。因为法院对登记行为的审查实际上是复审，而不是代替行政机关作出正确的行为。法院认为被诉登记行为合法意味着两点，一是房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度。二是现有证据可以支持登记结果，但是不能排除将来有新的证据可以推翻这一结果。在登记行为未涉诉的情况下，如果当事人发现登记结果错误，可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。但是在登记案件中，如果法院判决维持，按照司法优越原则，房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为，即便登记结果错误，亦无更正空间。鉴此，《规定》第十条规定：“被诉房屋登记行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”
对违法的房屋登记行为可否作出部分撤销判决？我们认为，以下两种情况可以适用部分撤销：一是登记存在多个权利主体，其中部分主体权利基础丧失，可以撤销部分主体的房屋登记。二是房屋可分，其中房屋的登记违法的，可以判决撤销该部分房屋的登记行为。鉴此，《规定》第十一条第一款规定：“被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。”
房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销，其可诉性不受影响，但是如何判决有必要加以明确。按照《若干解释》第五十七条第二款规定第（二）项规定，“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当判决确认登记行为违法。此种情形下，房屋登记的效力在确认违法之前即已被消灭。鉴此，《规定》第十一条第二款规定：“被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。”
按照《若干解释》第五十八条规定，撤销房屋登记将给公共利益造成重大损失的，可以判决确认登记违法，但保留登记效果。除此之外，现有法律和司法解释没有规定其他确认违法保留效果的情形。我们认为，为了与《物权法》上善意取得制度相衔接，有必要增加一种情形，即房屋已为第三人善意取得的，即便登记行为违法，亦不应撤销。当然，如果违法可以补救，法院应当判决房屋登记机构采取补救措施。《规定》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”
九、房屋登记案件赔偿问题
多因一果有两大形态：混合侵权和共同侵权。混合侵权当中，房屋登记机构与第三人并无通谋，房屋登记机构工作人员的主观状态是过失而非故意，第三人的主观状态则可能是故意或者过失。比较典型的情况是，第三人造假并不足以乱真，但其利用登记人员的疏忽大意，最终达到了欺诈目的。此类情形，房屋登记机构如何承担责任？讨论当中这个问题的争议很大。我们认为，房屋登记机构应以承担中间性质的按份责任为宜。为什么是中间责任？因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利，也就是说，登记错误的最终受益人是第三人，而非房屋登记机构。从这个意义上说，房屋登记机构承担赔偿责任是拜第三人所赐，故房屋登记机构对原告所承担的赔偿责任，最终还是应由第三人买单。为什么要按份？因为过失在性质上有轻重之分，在损害原因力上有大小之分，按照公平原则，其与赔偿责任份额之间应为正比关系。
调研中有人提出，房屋登记机构承担按份责任不符合《物权法》第二十一条规定。按照该条规定，登记机构应当承担无过错责任或者结果责任，即只要登记结果错误，房屋登记机构就应全部赔偿，然后再追偿。在《物权法》公布时，这种观点较为流行，但随着《物权法》的实施，过错推定责任渐渐成为实务当中起支配作用的标准。我们经研究认为，在关于赔偿责任承担的诸多方案当中，过错推定责任最具合理性，而且从法律解释上也可以得到论证。《物权法》二十一条规定第一款规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”其中的“给他人造成损害”通常都意味着房屋登记已经完成，已经完成的房屋登记当然也是错误的，但是按照该款规定，首先应当由当事人承担民事赔偿责任。如果对于登记错误，登记机构也有错误怎么办？这个问题由第二款作出回答。所以，联系上下文，该条第二款规定的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误，这种错误就是未尽到法定的审核职责，具体说就是登记机构的审核未达到《物权法》第十二条规定的审核标准。据此，如果第三人提供虚假材料申请登记，登记机构已尽审核职责仍无法发现的，则应由第三人承担民事赔偿责任，而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任。鉴此，《规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”
关于登记人员与第三人恶意串通的赔偿责任，我们认为，恶意串通属于共同侵权，而共同侵权的法理是连带赔偿责任。据此，《规定》第十三条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”
十、司法解释的适用范围
《规定》第十四条规定：“最高人民法院以前所作的相关司法解释，凡与本规定不一致的，以本规定为准。”“农村集体土地上的房屋登记行政案件参照本规定。”其中第二款规定“参照”是考虑到，建设部《办法》将农村集体土地上的房屋登记也纳入了管辖范围，司法解释应当有所衔接。不过，《办法》层级较低，不能作为司法解释制定依据，故此，本条用了“参照”的表述。
房屋登记纠纷及相关法律适用
——关于对《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的学习和理解
王卫
近年来，随着我国房地产市场的空前繁荣,房价不断飙升,涉房案件急剧增加。而与房地产有关的房屋登记纠纷案件的数量也呈逐年上升趋势，尤其是房屋登记纠纷行政与民事交叉案件日益增多。此前，由于立法、司法机制、法律解释与自由裁量技能等缺陷和不足，各地、各级法院在房屋登记纠纷的审判程序、适用法律和裁判结果上均存在着较大的差异。
在此背景下，最高人民法院审判委员会于2010年8月2日召开第1491次会议，通过了《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称规定），作为审理房屋登记纠纷的法律依据，于2010年11月5日公布，自2010年11月18日起施行。
为了方便大家学习和掌握《规定》精神，下面，我根据最高人民法院关于该规定的诠释，结合自己的学习体会，与大家一起逐条学习交流。
（说明：以下黑色字为《规定》原文，蓝色字为理解内容）
最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定
为正确审理房屋登记案件，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。
诉讼案由：行政违法
适用法律：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，进一步明确了涉及房屋登记纠纷案件的法律适用，也体现了此类案件民事与行政案件交叉的特点。
第一条公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
房屋登记的含义：
在我国，房屋登记是指由国家统一的行政机关——房地产行政主管部门，在权利人提出相关申请后，依照法律规定对其提交的权利证明材料进行审查之后作出的登记行为。
房屋登记的特点和性质：
1、登记主体必须是特定的行政机关，即全国统一的房地产行政主管部门。这一特征使房屋登记具备了公法属性，并和法律、法规或者规章规定的其他性质的登记制度如党员登记、住宿登记等区别开来；
2、房屋登记具有法律的规定性。相关事项一经登记即产生物权公示公信的法律效果。这种效果并非根源于行政法，而是来源于民法上的不动产物权公示公信原则；
3、房屋登记机关对登记事项具有审查和监管权。对权利人申请房屋登记应提交的材料做了具体规定，进一步明确了房地产行政主管部门的审查权和监管权。
综合以上三点，我们可以看出，房屋登记虽不直接介入民事活动之中，但通过法律的直接规定，建立起不动产物权变动的公示，由此产生出一系列民法意义上的效果，实现了公权对私权的监督，对相对人的权利义务产生了具体影响，因此符合具体行政行为的构成要件，本质上是一种行政行为。
受案范围：
《物权法》及建设部配套的《房屋登记办法》（以下简称《办法》）关于房屋登记的规定涉及两类行为：
1、房屋登记行为，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记，以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。
2、相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。
两类行为都符合《行政诉讼法》关于受案范围的规定，均为可诉。
第二条房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。
房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
房屋登记机构的免责情形：
1、根据人民法院、仲裁委员会等有权机关作出的协助执行通知书作出的房屋登记行为，登记机构受到有权机关文书效力的拘束；
2、房屋登记机构属于人民政府的职能部门，具有上下级关系，登记机构受到人民政府决定的拘束；
3、根据有权机关法律文书所为的房屋登记，按照《物权法》第二十八条规定，此时，新的权利人已经直接取得了房屋所有权。
4、换证、补证及更新登记簿的可诉性。根据《办法》第二十七条规定，房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人可以申请补发。另外，登记簿样式修改也会带来更新登记簿的问题。
5、历史遗留问题。在行政诉讼法实施之前，房屋登记不属行政诉讼受案范围，按法不溯及既往原则，不应受理。
第三条公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：
（一）房屋灭失；
（二）房屋登记行为已被登记机构改变；
（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。
房屋灭失、房屋登记行为被登记机构改变（包括注销、变更、撤销等），原房屋登记行为仍有损害利害关系人权利的可能，故此应当给利害关系人保留救济的机会。
法院在审理民事案件时把房屋登记作为定案证据使用后，当事人可以起诉该房屋登记因为民事诉讼的证据审查与行政诉讼对行政行为的合法性审查并不是一回事。
第四条房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：
（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；
（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；
（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；
（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。
债权人诉转移登记的原告资格问题：
一般情况下，债权人没有原告资格，因为房屋所有权人把房屋卖掉可获对价，对价仍可还债，并不影响债权。不过，确实存在某些特殊情形应当承认原告资格。
1、以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。房屋买卖双方办理预告登记后，房屋买受人享有的债权就由普通债权变成了受到特别保护的债权。按照《物权法》第二十条第一款，预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。据此，债务人再次转让已作预告登记的房屋，房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理，则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。
2、房屋为抵押物，且转让房屋未经抵押权人同意。《物权法》第一百九十一条第二款规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。分三种情况。一是转让经抵押权人同意，同意则意味着放弃了提出异议的权利；二是转让未经抵押权人同意，但债务人已经代为清偿，此时不仅抵押权消灭，债权也消灭了，自然没有起诉的原告资格；三是转让房屋未经抵押权人同意，且抵押权仍然存在。有原告资格。抵押公示的目的当中，包括对抵押权人的保护，自然有原告资格。
3、人民法院对房屋采取强制措施。债权人在符合以下两个条件时具有原告资格：
（1）人民法院采取强制措施的目的在于保障债权实现。如果法院采取强制措施是为了
其他利益而非保护特定债权，则债权与房屋并无关联，仍属于普通债权，无原告资格。
（2）人民法院已在房屋登记机构办理了该强制措施登记。房屋登记不得对抗司法，但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。按照有关司法解释规定，人民法院对房屋采取强制措施，必须通知房屋登记机构。
4、房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通。房屋转让方是否负有债务虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件，但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则所能容许的底线。如果房屋登记机构工作人员在明知债务人转让房屋系出于逃债目的，而徇私予以办理，则应承认债权人的诉权。
第五条同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。
原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
与房屋连续转让相附随，起诉连续转移登记的情形时有发生，有的法院只受理起诉第一次转移登记的案件，对于后续转移登记的起诉，则不受理，因为这样就会损害善意第三人的利益；有的法院认为应当允许一并起诉，理由是，后续转移登记的买受人未必都是善意取得，应当给予利害关系人以救济的机会。理由是：
1、利害关系人具有起诉第一次转移登记的原告资格，这一点是没有疑问的。
2、利害关系人是否具有起诉第二次转移登记的资格，在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的。如果判决撤销，则具有起诉第二次登记的资格。反之则没有。
3、由上述意见可以得出两个判断，一是利害关系人一并对多次转移登记一并提起诉讼的，人民法院应当一并受理，并先审理第一次转移登记。人民法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求，或者确认在先转移登记违法（保留登记效果）的，裁定驳回原告对后续转移登记的起诉；人民法院判决撤销第一次转移登记的，则继续审理第二次转移登记。依此类推。
第六条人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：
（一）房屋登记簿上载明的权利人；
（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；
（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。
房屋登记的权利人以及被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人，他们的利益直接受到判决结果的影响，而且可能是不利影响，按照正当程序之法理，作出不利处分之前应当给利害关系人申辩机会。如果他们被记载于登记簿，则利害关系显而易见，法院通知他们以第三人身份参加诉讼，既是可能的，也是必要的。除了明确记载于登记簿上的权利人之外，其他人如果与房屋登记存在利害关系，应当以人民法院能否确认为标准，如果能确认，则应通知；不能确认则由他们自行申请。
第七条房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：
（一）请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；
（二）对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；
（三）对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。
按照不动产诉讼专属管辖原则，房屋登记案件一般都应由房屋所在地法院管辖。不过，在某些房屋登记案件中，现场调查取证往往并非必要，因此可以更多地考虑便民之需要，给予原告更多的选择空间。
第八条当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。
原告起诉房屋登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机可能不成熟。因此，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案，但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理，在民事案件处理期间，应当裁定中止诉讼。
如在房屋登记行政诉讼中，当事人提出作为房产登记基础关系的买卖合同不合法（如共有人提出异议）而要求法院予以审查并撤销房屋登记。在审判实践中，有的法院采取先行政后民事的做法，认为基于行政行为的公定力和确定力，民事判决无权否认具体行政行为的效力；有的法院采取先民事后行政的做法，因为民事权利是登记行为作出的基础和先决条件，基础关系不得到认定，登记的正确与否无从谈起；有的采取行政附带民事的做法（我国法律法规中并没有明确的规定，仅最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》61条规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”），意图通过同一审判组织将行政、民事争议一并解决。无论是先行后民，还是先民后行，其结果都造成了以下两个方面的影响：一是案件审理周期长最高人民法院，造成当事人诉累；二是严重影响了司法的公平与效率，损害了司法权威。
第九条被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。
房产登记行政案件主要审理房产登记管理具体行政行为的合法性，这是行政诉讼案件的核心内容。
房屋登记的档案材料中通常会有复印件、影印件的存在。比如申请人的身份证、户籍证明、户口本、护照、结婚证、营业执照等身份证明材料，房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件。法院在审查中，如何看待这些证据的证明力？是否应当要求房屋登记机构提供原件加以核对？若原件由被告保管的，应当由被告提供原件进行核对；被告非自身的原因而不能提供原件的，应提交经核对原件的复印件并作出说明。原告如果仍不认可，则应提供相应的证据。
主要理由是：第一，被告不具有举证能力，由于原件由申请人自己保管，房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件，若当事人无法联系到、拒不提供或本来就存在弄虚作假的情况，则房屋登记机构没有途径找到原件，在此情况下，要求房屋登记机构不提供原件就不对复印件的证据效力采信是不合适的。第二，法律要求房屋登记机构在接收复印件时进行核对，如果不给予其信任，这一制度就难以为继，因此，在一般情况下，应当推定被告留存的复印件与原件一致。第三，原告要推翻法律推定，应当提供证据。
第十条被诉房屋登记行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
房屋登记行为合法时如何判决？一般认为，按照《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，登记符合法定程序的，应当判决维持。但是考虑到房屋登记案件的特殊性，不宜判决维持，判决驳回诉讼请求更为适宜。因为法院对登记行为的审查实际上是复审，而不是代替行政机关作出正确的行为。法院认为被诉登记行为合法意味着两点，一是房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度。二是现有证据可以支持登记结果，但是不能排除将来有新的证据可以推翻这一结果。在登记行为未涉诉的情况下，如果当事人发现登记结果错误，可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。但是在登记案件中，如果法院判决维持，按照司法优越原则，房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为，即便登记结果错误，亦无更正空间。”
第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。
以下两种情况可以适用部分撤销：一是登记存在多个权利主体，其中部分主体权利基础丧失，可以撤销部分主体的房屋登记。二是房屋可分，其中房屋的登记违法的，可以判决撤销该部分房屋的登记行为。
房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销，其可诉性不受影响，但是如何判决有必要加以明确（主要是为了另案固定证据）。按照行政诉讼法《若干问题的解释》第五十七条第二款规定第（二）项规定，“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当判决确认登记行为违法。
按照行政诉讼法《若干问题的解释》第五十八条规定，撤销房屋登记将给公共利益造成重大损失的，可以判决确认登记违法，但保留登记效果。除此之外，现有法律和司法解释没有规定其他确认违法保留效果的情形。为了与《物权法》上善意取得制度相衔接，有必要增加一种情形，即房屋已为第三人善意取得的，即便登记行为违法，亦不应撤销。当然，如果违法可以补救，法院应当判决房屋登记机构采取补救措施。
第十二条申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。
混合侵权和共同侵权。混合侵权当中，房屋登记机构与第三人并无通谋，房屋登记机构工作人员的主观状态是过失而非故意，第三人的主观状态则可能是故意或者过失。比较典型的情况是，第三人造假并不足以乱真，但其利用登记人员的疏忽大意，最终达到了欺诈目的。此类情形，房屋登记机构应以承担中间性质的按份责任为宜。因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利，也就是说，登记错误的最终受益人是第三人，而非房屋登记机构。
在《物权法》公布时，按照该条规定，登记机构应当承担无过错责任或者结果责任，即只要登记结果错误，房屋登记机构就应全部赔偿，然后再追偿。但随着《物权法》的实施，过错推定责任渐渐成为实务当中起支配作用的标准。在关于赔偿责任承担的诸多方案当中，过错推定责任最具合理性，而且从法律解释上也可以得到论证。《物权法》二十一条规定第一款规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”其中的“给他人造成损害”通常都意味着房屋登记已经完成，已经完成的房屋登记当然也是错误的，但是按照该款规定，首先应当由当事人承担民事赔偿责任。对于登记错误的问题由第二款作出回答。所以，联系上下文，该条第二款规定的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误，这种错误就是未尽到法定的审核职责，具体说就是登记机构的审核未达到《物权法》第十二条规定的审核标准。据此，如果第三人提供虚假材料申请登记，登记机构已尽审核职责仍无法发现的，则应由第三人承担民事赔偿责任，而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任。
依照合法性审查原则，登记机构对登记行为的事实证据、法律依据、行政程序、职权依据进行司法审查。但在理论和实践中，由于房产登记本身的审查原则存在形式审查与实质审查的分歧，使得行政诉讼中对房产登记行政行为的司法审查原则也囿于其中。
在《物权法》颁布施行之前，相关法律法规没有规定房产登记机关需要对申请材料作实质审查，而是规定对申请材料是否齐全作审查。《城市房屋登记管理办法》第十六条规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，房屋竣工验收资料以及其他有关证明文件。”第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关合同、协议、证明等文件。”并且，过去大量的行政诉讼案例表明，房产登记机关在登记程序中的审查仅为形式审查。但是，2007年颁布施行的《物权法》对不动产登记机构应当履行的职责做出了新规定，该法第十二条规定：“登记机构可以就有关登记事项询问申请人；申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”依据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，房产登记管理部门对当事人的登记申请应依照《物权法》的规定进行实质审查。
但是，房产登记管理部门对登记申请的实质审查并不意味着在房产登记行政诉讼过程中便要重复这一实体审查过程。行政诉讼的目的和宗旨在于解决行政机关与相对人之间的争议，审查的是具体行政行为的合法性，体现的是司法权对行政权的监督。如果在行政诉讼中对房屋权属的利害关系人及合同双方的权利义务关系进行实质性审查，无异于使行政诉讼沦为民事诉讼。司法审查的过程只需查明房产登记机关是否依据法律法规的具体规定进行了实质审查，是否依法行政，解决的问题是行政行为的合法性，而非登记机构审查结果的正确与否。只要房产登记机构的登记行为符合法律的法规的规定，就应认定为合法行政行为。但是，审判实践中常常出现的情况是，虽然房产登记机关在依照法定的职权和程序履行了实质审查义务，正确地适用了法律，但当事人提供的据以登记的事实存在争议，此时法院就不宜做出驳回判决，而有待相关民事争议解决之后再做处理，这就涉及到房产登记案件中的行民交叉问题。
第十三条房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。
关于登记人员与第三人恶意串通的赔偿责任，恶意串通属于共同侵权，而共同侵权的法理是连带赔偿责任。
第十四条最高人民法院以前所作的相关的司法解释，凡与本规定不一致的，以本规定为准。
农村集体土地上的房屋登记行政案件参照本规定。
其中第二款规定“参照”是考虑到建设部《办法》将农村集体土地上的房屋登记也纳入了管辖范围，司法解释应当有所衔接。不过，《办法》层级较低，不能作为司法解释制定依据，故此，本条用了“参照”的表述。